第10节
在这期间，不断有捐监案冒出，大多是地方官员为了中饱私囊，在经办捐监时私收规礼（旧时官吏﹑差役凭借便利，巧立名目的惯例性收费）。比如乾隆七年（1742）福建捐监“经收各员于部定仓费饭食之外，每名索取规礼二三十两至四五十两不等。查每名监生，统计捐费不过百十金，今公家收其二，官吏取其一，虽曰减价，其实加价”（《清高宗实录卷二百二十九》）。最后查明涉案官员共收规礼一万五千九百三十六两。地方官员大收规礼，无疑大大提高了报捐的标准和门槛，最直接的后果，就是导致报捐人数的减少。
更有甚者，还有地方官员私自将征收本色改为折色。比如乾隆五年（1740），潮州府海阳、潮阳二县县令私收折色案发。当时海阳县报捐四万三千八百石，实储仓谷三万一千三百余石，潮阳县的仓储则只有报捐的十之二三。两广总督马尔泰认为二县县令改本色为折色情有可原，“多有先收折色为将来买补地步，以避霉变，以冀余平之意”，因此只下令二县县令补足仓储即可。乾隆皇帝得知后，对马尔泰的处理大为不满，认为：“各省纳粟准做监生，原为豫筹积贮，以裕民食起见。若地方有司私收折色，是巧开捐纳之例矣。在州县之私意，不过目前希得余平，将来又可免于折耗。不知年岁丰歉，难以豫定，一有缓急，仓廪空虚，何所倚赖？彼时若欲购买，价值必致昂贵，其弊不可胜言。然此犹其善者，若遇不肖州县，收银在库，易致侵挪，从前亏空之弊，大率由此，岂可又蹈前辙？”（《清高宗实录卷一百一十六》）显然对地方私改征收本色为折银一事深恶痛绝，海阳、潮阳县令均因此被革职，所缺仓谷被勒令各自掏腰包赔补，两广总督马尔泰也因处理不当被交部议处。
尽管乾隆对捐监案进行了严厉处理，但各省地方官员在执行时照旧趋利避害，捐监收粮成效并不显著。数年后，仅得粮食二百五十余万石，可谓步履维艰，甚至有大学士认为：“各省纳本色，有名无实，请停止，专由部收折色。”（《清史稿卷一百一十二》）但乾隆皇帝没有同意，为了弥补各省收粮不足，又下令户部重新恢复收捐折色。但收捐政策难以从根本上解决粮食储备问题，积弊照生。尤其是自本色捐监推行以来，各省粮价普遍上涨，乾隆皇帝开始考虑捐监政策的存废问题。不过，谁也没有想到的是，最先被废除捐监的竟然是最贫瘠的甘肃。
甘肃地处西北，本来就土瘠民穷，名列全国最穷的省份之中。加上清朝初年蒙古准噶尔为乱，康熙﹑雍正﹑乾隆三朝多次对西北用兵，乾隆即位以来，又有平准定回之战，甘肃连年需供应前线所需役夫、军粮，当地人的生活由此更加困苦。雍正皇帝在位时，曾经将甘肃的地丁钱粮赋税全免，并特别准许甘肃开捐纳粮，所收捐粮用来纾解军需或民困。由于甘肃开捐门槛较低，每人只需捐麦豆四十石（一般省份需捐米一千石），不仅甘肃当地稍有积蓄的人家争相捐监，就连外省商民也趋之若鹜。但正如前面所提，有人的地方就有江湖，有官员的地方就有贪污，捐监很快变成地方官员捞取外快的捷径，即使是以“贫瘠”著称的甘肃也不能例外。乾隆三十一年（1766），陕西、甘肃捐监舞弊一案浮出水面，地方官员在捐监中行折色、浮收、包捐、侵占、勒收之实，乾隆皇帝断然停止了这两省的捐监，不久后又对安徽、直隶、山西、河南、湖北、湖南的本色捐监予以叫停，全国只剩下云南、福建、广东三省收本色如旧。
甘肃停捐之后，为了解决当地军民的吃饭问题，户部每年均需拨银一百数十万两。但即便如此，全省仍然缺粮，粮价奇高。到了乾隆三十九年（1774），陕甘总督勒尔谨、陕西巡抚毕沅联名上奏，声称甘肃地瘠民贫，时有灾荒发生，百姓经常需要朝廷的救济度日，而甘肃官仓粮食储备素来不足，希望皇帝能够准许在肃州（辖境相当于今甘肃酒泉、高台两县）、安西（辖境相当于今甘肃玉门市及安西、敦煌两县）二州恢复捐监旧例，通过捐纳的方式来增加官仓粮食储备。
当时，管理户部的是大学士兼首席军机大臣于敏中，他认为勒尔谨、毕沅所奏确为实情，如果能恢复甘肃的捐监，让有财力的人交纳豆麦捐为监生，于国于民都是一件好事，因此力劝乾隆皇帝同意勒尔谨等人的奏请。
于敏中，字叔子，一字仲常，号耐圃，江苏金坛（今属江苏）人。其兄于振是雍正元年（1723）状元，于敏中本人则是乾隆二年（1737）的状元，时年才二十四岁，为清朝历史上最年轻的状元。其人少年得志，聪慧敏捷，有着惊人的记忆力。乾隆皇帝喜欢吟诗作文，往往是口诵之后，由近臣代笔。于敏中陪侍在皇帝身边时，只听一遍，就能一字不差地默写出来。正因为才干超群，于敏中长期受乾隆皇帝的宠爱，仕途一帆风顺，官越做越大。自乾隆二十五年（1760）起担任军机大臣，直到乾隆四十四年（1779）去世时，在军机处任职近二十年，堪称乾隆时力秉钧轴的重臣之一。他一生中最大的贡献，是担任《四库全正总裁，亲自领导了《四库全的编纂工作。
不过，于敏中文才出众，官高位显，为官却并不廉洁，是当时有名的贪官。乾隆是清朝第一个靠秘密建储制度登上皇位的皇帝，上台伊始，尚无自己的势力和亲信，执政初期为坐稳皇位费尽了心思，因而大权在握后，喜欢乾纲独断。又自诩“明君”，公然宣称“本朝无名臣，也不需要名臣”，因而朝廷上下均“以模棱为晓事，以软弱为良图，以钻营为进取之阶，以苟且为服官之计”。其身边重臣也多是品行操守不良之辈。有人评价说：“讷亲横，于敏中贪，傅桓奢，和珅兼而有之。余皆旋进旋逼，缄默取容而已。”可见于敏中的贪名是何等显著。
［康熙皇帝在位六十年，共有三十五个儿子。在围绕皇位继承人的问题上，皇子们进行了旷日持久的激烈争夺和倾轧，造成了诸多骨肉相残的悲剧。机变狡诈的皇四子胤禛终于在残酷的斗争中胜出，是为著名的雍正皇帝。雍正登极后，为了避免康熙一朝争夺储位的厮杀再次出现，想出了一种“秘密建储”制度——即皇帝在世时，既立太子，又不宣布，只由皇帝亲自将所立储君写成谕旨，密缄于特制的匣内，藏在乾清宫“正大光明”匾额之后。这一秘密与公开相结合的制度为清朝所独有，对于缓和皇权斗争、巩固时局起到了一定的作用。乾隆皇帝弘历为雍正第四子，是清朝秘密建储制度后第一个接位的皇帝。雍正元年（1723）八月十七日，雍正皇帝在乾清宫西暖阁召见王公大臣及文武官员，宣布说：“今朕诸子尚幼，建储一事，必须详加审慎，此事虽不可举行，然不得不预为之计。今朕特将此事亲写密封，藏于匣内，置之乾清宫正中世祖章皇帝（清朝入关后的第一个皇帝顺治，“正大光明”匾系其亲笔御御书‘正大光明’匾额之后，乃宫中最高之处，以备不虞，诸王大臣咸宜知之。”（《东华录》）雍正十三年（1735）八月二十三日，雍正皇帝在圆明园暴毙。庄亲王允禄等王公大臣从“正大光明”匾额后取出密诏启开，密诏上写着弘历的名字，即由弘历继位，是为乾隆皇帝。］
由于军机处地处中枢，于敏中长期把握军机处要职，其交结内侍、收受贿赂、营私舞弊、贪赃枉法的行为给朝中风气带来极坏的影响。前面提过，乾隆时期捐纳盛行，于敏中趁机以权谋私，想要捐官者送给他的红包多，便能办得快，且谋到实缺，不然门槛重重。他还在办理过程中大肆讹诈，向捐官者索要好处。有人变尽家产，也无法捐得个一官半职。由于于敏中长期得到乾隆皇帝的器重，朝中竟然无人敢在皇帝面前揭发他的所作所为。他从中积极斡旋甘肃捐监一事，想来也必然事出有因。正因为乾隆皇帝对于敏中极为倚重，因而经过慎重考虑后，便欣然同意了陕甘总督勒尔谨、陕西巡抚毕沅的奏请，批准在甘肃肃州、安西二州恢复捐监。
当时甘肃布政使为尹嘉铨（后因请准其父随祭孔庙惹怒乾隆皇帝，被罗织文字狱处死），是当时颇有名望的道学家。乾隆皇帝顾虑到之前甘肃捐监屡有积弊发生，认为重开捐监“必须能事之藩司，实力经理，方为有益”，特意将“谨厚有余，而整饬不足”的尹嘉铨调回京城，另外选派自己素来赏识的王亶望任甘肃布政使，专门负责捐监事宜。
为了防止地方官员舞弊，保证捐监的正常进行，乾隆皇帝还在谕旨中预先警示说：“董饬稽查，乃总督专责，著严切传谕勒尔谨，于王亶望到任后，务率同实心查办，剔除诸弊，如仍有滥收折色，致缺仓储，及滥索科派等弊，一经发觉，唯勒尔谨是问。”（《清高宗实录卷九五七》）
陕甘总督勒尔谨原先确实是出于为官仓增粮的考虑才奏请在有限的范围内恢复捐监，本来就没有要从捐监中渔利的念头，此刻又受到皇帝的严厉警告，自然不敢有任何非分之想。而问题的关键，就出在被乾隆皇帝誉为“能事之藩司”的王亶望身上。
王亶望，山西临汾人。其父王师进士出身，曾任江苏巡抚，在任上时勤政爱民，很有政绩，是颇有名气的清官。王亶望本人步入仕途也并非是走科举正途，而是由举人身份捐纳，也就是出钱买官做，而且很快得到了知县的实缺，曾到甘肃山丹、皋兰（甘肃首府首县）上任。此人精明能干，又善于钻营，很快就被吏部选授为云南武定知府。但在朝见乾隆皇帝时，天子对王亶望甚是赏识器重，不让他到偏远的云南上任，而是命他回到甘肃等待补缺，意思是留有大用。后王亶望授为宁夏知府。不久，即升为浙江布政使。
浙江为一方大省，富得流油，赋税收入在全国总是名列前茅。乾隆皇帝将这样一个重省的财政完全交给了王亶望，可见对其之重视。当时，浙江巡抚空缺，浙江巡抚的职务也一并交由王亶望代理。此时的王亶望，已经俨然有封疆大吏的派头。谁都不会怀疑，这位极得皇帝信任的布政使步入督抚行列，不过是时间早晚的问题。就连王亶望自己也深信不疑，相当自得。
正因为如此，当乾隆皇帝下令王亶望由浙江布政使调任甘肃布政使时，他不但意外、吃惊，而且内心深处相当失望。浙江布政使与甘肃布政使在级别上并没有什么不同，都是从二品的官员，但浙江省跟甘肃省却是一个天上，一个地下，一个满地黄金，一个一贫如洗。王亶望不能理解乾隆皇帝的殷殷期望和重托，反倒以为朝廷有意贬斥自己到边远之地，心中怨恨顿生。当他得知圣意不可挽回时，一个恶毒的逆反念头悄然涌上了心头——既然皇上非得派我去那个鸟不生蛋的地方，那我就想方设法地从那个户鲜盖藏的不毛之地弄出一大笔钱，那才叫真正的能事之藩司。
乾隆三十九年（1774）四月，王亶望到达兰州，正式上任甘肃布政使一职。他一到任，便借口官仓粮食储备远远不足，找到陕甘总督勒尔谨商议，要求在甘肃省下辖各州县收捐监粮，不仅仅局限于朝廷规定的肃州、安西二州。勒尔谨此时还没有意识到王亶望的险恶用心，对这位皇帝钦派的布政使，他当然不敢轻易得罪，于是立即同意。
按照甘肃省惯例，捐监收取的监粮不限于谷物，还可以为大豆和麦子。但即使收捐的范围由肃州、安西二州扩大到全省后，报捐的人数依然不多。这倒是在王亶望的意料之中。他又去总督府找勒尔谨，以甘肃贫瘠、买粮困难为由，要求改本色捐粮为折色捐银，即由捐粮四十石改为捐白银五十五两。勒尔谨之前曾经得到乾隆皇帝的警告，一旦发现有“滥收折色”的问题，要唯他是问。一听说王亶望要折色捐银，立即大惊失色，坚决不肯同意。但王亶望坚持认为改收本色为折色后，一定能使报捐的人数大为增加，且折色与本色是殊途同归，捐银最终还是要用来买粮归仓。
勒尔谨虽为总督，官品在王亶望之上，但毕竟不是王亶望的顶头上司。且一省财政、民政向来由布政使主持，总督无权插手，王亶望更是为皇帝钦派来全权主持捐监一事。勒尔谨虽然十分不情愿，但在王亶望表示愿意一力承担全部后果的保证下，最后也只能同意按照王亶望的意思来办。
很快，王亶望将自己的亲信蒋全迪奏调首府兰州任知府，专门承办捐监事务。按照清朝制度，每名监生捐监时除了要缴纳规定的粮食外，还需缴四两公仓费银（简称公费银，即贮粮耗仓之费用），其中二两上缴户部，剩下二两作为各衙门书吏公费所需，分支时，每人大概能分到二钱至五钱不等。而王亶望一上任，又在四两公费银外加收一两杂费银，归为首府衙钱，实际上是他早打算在捐监上贪污作弊，因此有意让衙门中分钱时多一两银子，以多分肥的好处来取悦众人，塞住官吏之口，为其日后的贪污打下基础。
这样，甘肃省各州县按照王亶望的指示开始折色收银充抵监粮，收捐的银两也没有用来买粮归仓，但各地申报的仓廒数目却在不断增加。以王亶望之精明，当然明白这是地方官员在借添建仓廒为名贪污，却也不加理会。
所谓“朝中有人好做官”，王亶望还对朝廷重臣于敏中等人大肆行贿。当时上下交结、官官相护是官场的风气，加上于敏中素有贪名，一向广收地方官员贿赂，多有贪赃枉法的行为，当然也来者不拒。也正是从这个时候，王亶望与于敏中结成了一种稳固的联盟。凡朝中有任何风吹草动，于敏中都及时派人向王亶望通风报信，这点成了后来王亶望久贪不败、屡次化险为夷的关键。
巧的是，就在当年七月，宫廷太监高云从泄露乾隆皇帝在首府记载上机密批示事发，乾隆皇帝震怒，下令将高云从交刑部严办。高云从供认是应于敏中所求，才打探首府记载批示一事。之前，高云从家人因强买土地吃了官司，是于敏中出面，找舜天府尹蒋赐启疏通，高家才打赢了官司，因而当于敏中来找高云从时，高云从处于报恩的目的答应了。乾隆皇帝立即召来于敏中询问，于敏中不得不自责认罪。部议决定，革除于敏中所任职务。但乾隆皇帝依旧恩宠不衰，亲下诏书从宽处理，于敏中继续留任原职，成为乾隆一朝担任军机处首席大臣时间最长的汉人官员。而高云从则没有那么好的运气，因泄露宫中机密被砍了头。
自古以来，皇帝最忌外臣交结内廷，于敏中这件事也不是对乾隆全无触动。试想想看，于敏中身为军机大臣，在外朝深孚众望，现在竟然连眼线都伸到了内宫，岂不是一种有力的威胁？乾隆皇帝认为该是加强对军机处控制的时候了，不然将来难免尾大不掉，他开始着意物色新的心腹人选。正是在这样的前提下，年轻的和珅进入了他的视线，开始走上了政治舞台。
当年十月，王亶望上任半年后，上奏说甘肃安西州、肃州及内外各属六个月内捐监生员一万九千零一十七名，收监粮八十二万七千五百余石。因为数目太大，乾隆皇帝接到奏报后当即起了疑心，特意下了一道谕旨，一方面表扬王亶望办事认真，另一方面也提出了所谓的“四不可解”：第一，甘肃百姓贫穷窘困，怎么会有多达二万人捐监？如果是外省商民到甘肃报捐，京城现有捐监之例，众人为什么会舍近而求远呢？第二，甘肃省素称土地贫瘠，本地粮产尚不够百姓食用，又怎么会有这么多余粮供人采买呢？如果说是商贾从别省搬运到甘肃捐监，也不合常理，因为加上运费，花费巨大，商人怎肯为此重费捐纳呢？第三，现在半年收捐监粮八十余万石，一年则应有一百六十余万石，如此下去，年复一年，粮食越来越多，不免因时间长久而变质，将来如何食用？第四，每年开春时出借种子口粮需费甚多，如不开捐，则不得不采买，岁需价银一百余万两，但是，此谷毕竟系购自民间，与其敛余粮归之于官仓，再出借给百姓，何不多留米谷于民间，任其自行流通？
这“四不可解”，实际上是乾隆皇帝担心地方捐监再次发生舞弊，因此他要求总督勒尔谨将此“四不可解”查实回报。
此刻，勒尔谨已经知道王亶望所报的八十余万石监粮完全是纸上谈兵，而监粮折色的银子都集中在兰州府存贮，并没有用来买粮归仓，官仓中实际上一粒监粮也没有。但事实既成，不说别的，单说恢复甘肃捐监一事就是由他本人奏请，他如果要向皇帝举报捐监舞弊，首当其冲要追究的官员就是他自己，而不会是王亶望。考虑到种种利害关系，勒尔谨不得不认可了王亶望的所作所为，还向王请教如何应对皇帝的“四不可解”。
在王亶望的授意下，勒尔谨回奏乾隆皇帝说：“甘肃的报捐者大多是外省的商人和百姓。自新疆开辟后（指乾隆皇帝派兵平定新疆），新疆与内地的商品流通日益增多，因为路远物稀，商人们从中获利丰厚。而甘肃安西、肃州为边陲门户，为商人们必经之地。这些商人就近买粮捐监，其实比远赴京城捐监更为方便，所以报捐者很多。而甘肃虽然贫瘠，但连年收成丰稔，导致本地富户余粮颇多，刚好可供捐生采买，不必再到他处运粮。”
经过勒尔谨的解释后，乾隆皇帝的疑惑稍解，但仍然提醒勒尔谨、王亶望说：“尔等既身任其事，勉力妥当可也。”于是，王亶望这套阳奉阴违的把戏首次顺利蒙混过关。当年，他又虚报甘肃发生了大旱灾，假模假式地声称要在全省赈济救灾。
清朝有一套相当完整的救灾制度，一旦确认灾情，就要立即启动相应的赈济机制。赈济，即指无偿救济灾民。赈济的主要物质当然是粮食，若粮食不足发放可银米兼给或以米折银。赈济的实施也有一套固定的流程，次第分为正赈、大赈、展赈。正赈又称急赈或普赈，凡地方遇到水灾、旱灾，不论成灾分数，不分极次贫民，即行发赈一个月。大赈在正赈之后，对于那些成灾十分严重的地方，对极贫者于正赈外加赈四个月，次贫者加赈三个月，若地方连年灾歉，或灾出异常，须将极贫者加赈五六个月至七八个月，次贫者加赈三四个月至五六个月。展赈则在大赈之后，指若是灾区百姓生计仍然艰难，或次年青黄不接之际灾民力不能支，可临时奏请再加赈济一至三个月不等。
具体操作程序则分四步进行：
首先是报灾，由灾区的地方官员逐级向上报告灾情。报灾有时间限制，夏灾报期为六月终，秋灾报期为九月终。“凡地方有灾者，必速以闻。”地方官员报灾逾期的话，还要给予处罚：州、县官员逾期一个月内者罚俸六个月，一个月外者降一级，两个月外者降二级，三个月外者革职；抚、道、府各官以州、县报告日起限，逾期也按州、县官例处罚。对于隐瞒灾情不报的官员，处分则更加严厉。康熙十四年（1675），甘肃发生灾荒，时任甘肃巡抚的喀拜隐瞒灾情不报，后被革职查办。雍正元年（1723），山西巡抚德音对山西境内灾害隐瞒不报，也被雍正皇帝革职查办。嘉庆六年（1801）六月初一，京畿一带连降暴雨，永定河两岸河堤多处出现决口，然而过了两个月，嘉庆皇帝仍然没有见到报灾奏折，于是将直隶总督姜晟革职问罪。嘉庆八年（1803）六月下旬，甘肃省发生水涝灾害，直到九月初一，朝廷才接到相关的奏报，嘉庆皇帝以报灾迟误之过将当时主持甘肃政务的布政使王文涌交部议处。
其次是勘灾，有地方官员实地勘查核实受灾情况，确定成灾分数。清朝规定，五分以下为不成灾，六分以上为成灾，最高为十分。具体做法是：先由受灾灾民自己呈报，大致内容包括受灾人姓名、大小口数、受灾田数等，经地方官员与粮册核对后，形成勘灾底册。查灾委员（从知府、同知、通判中遴选）按底册踏勘，并将勘实受灾分数及田亩等在册内注明。待全部勘查完毕，查灾委员将勘灾底册交到州县，由州县地方官汇成一本总册，再逐级上报到户部。户部接到勘灾提请后，还要派官员复勘，复勘后或依原报，或酌情改动。至此，勘灾才算正式结束。经户部复勘后的结果，就是蠲赈的依据。当然，也往往有地方官员为了私利勘灾不实及随意删减灾分，不过一旦败露，朝廷往往予以严惩。
第三步是审户，指核实灾民户口。清朝制度规定，十六岁以上灾民为大口，不满十六岁至能行走者为小口，再小者不准入册。还要根据灾民受灾程度，划分出极贫、次贫的等级，以备赈济。审户完后，还须发给赈票。赈票上填有灾分、极次、户名、大小口数、应领粮数等，一共两联，一联给灾民作为领赈依据，一联给地方官府留底，以备核查。
第四步则是放赈，即按赈票所列数目将赈灾粮或款发放到灾民手中。因这一步最为关键，因此明文规定放赈时各州县管事人员必须亲自到场，二不得假手胥役里甲，并且还要有督赈官在现场进行监督。为了防止冒领，每次放赈时，要在赈票上加盖戳记，官府留存的赈济底册上也要加盖戳记。放赈完毕后，要将放赈粮食银钱数目、户口、姓名、月日等赈灾情况公开告示，并须造册、盖印，以备日后上司抽查。
这一套救灾制度规定得相当细致，基本上保证了赈灾过程的正常进行，也从一定程度上起到了抑制经办官员冒赈贪赃的作用。加上清廷对在救灾中违法的官吏处罚很重，如有贪污救灾钱粮者，以坐赃论处，连同里长甲首，一同问罪。侵吞救灾物资和银款严重者，则往往会被处以极刑。然而，胆大包天的王亶望上任甘肃布政使后，视救灾制度形同虚设，他更是一手创建起一整套更为严密的集团贪污体系。集团作案的风险相当大，如果没有全体官员的集体配合，是很容易被揭穿的，因此，王亶望的第一步，就是将包括总督勒尔谨在内每一个甘肃官员都拖下水，变成他的共犯。
乾隆三十九年（1774）秋季，早有准备的王亶望向朝廷谎报秋灾，请求朝廷允许放粮赈灾。甘肃当年收捐成效显著，收捐的目的本来就是为了准备赈灾，乾隆皇帝当然照准。于是，一场大骗局正式上演。
甘肃各州县地方官员纷纷虚报灾情，并想方设法地多报成灾分数和灾户，以多报销银两。但最终成灾分数和灾户数目都是由王亶望一个人说了算。当然，他本人是不会亲自往“灾区”察看的，因为根本就没有所谓的灾区。他的原则是：凡是平时对他巴结行贿多的州县，他就让其多报，对他行贿少的州县则不准其多报。而各州县领回的银两，也并没有买补粮食归仓。到放赈时，也没有官员监视。这样，王亶望和各级官员共同贪污，中饱私囊，顺势将民间的捐银放进了自己的腰包。甘肃省自总督勒尔谨以下，到地方州县，大小官员均给分肥，几乎人人有份，其中以王亶望得赃银最多。
初次尝到了甜头后，王亶望的胆子和胃口愈来愈大，继续折色收银不说，还有意将收捐数目越报越多，以求将更多的捐银贪污进自己的腰包。自乾隆三十九年（1774）四月乾隆皇帝批准甘肃重开捐监开始，到乾隆四十二年（1777）五月，在三年的时间内，王亶望上报的捐粮多达六百多万石，捐监生人数达十八万余名。而陕西省依照甘肃省之例开捐监，从乾隆四十年（1775）到四十五年（1780），五年时间才报捐监生九千六百余名。王亶望所报捐粮数目和监生人数创下了多项纪录，不但在甘肃省前所未有，为历史最高，就是在全国范围内，也是首屈一指。我们只要看看清朝甘肃一省农业收入的情况，就知道六百多万石的捐粮数目是多么惊人了。当时，甘肃全省在册田地有二十三万六千三百三十余顷，可征田赋银二十八万余两、粮五十二万余石，银粮合算不过征粮八九十万石，因而这收捐得来的六百多万石的“监粮”，是甘肃省全年赋税的七到八倍。
正因为甘肃收捐“成就”惊人，乾隆皇帝大喜过望之下，深感王亶望不负所托，多次褒奖有加。只是，这位好大喜功的皇帝万万没有想到的是：所谓六百万石捐粮，竟然完全是纸上之数，官仓中一粒米都没有。当然，按照王亶望所报，这三年内，甘肃省年年发生了“特大旱灾”，这六百万石完全不存在的捐粮，也全部按照王亶望的请求成为赈灾粮食，在“勘灾底册”上发放给了“灾民”。六百万石粮食来无影，去无踪，全部是纸上谈兵，可谓天衣无缝。
除了冒赈吞没六百万石捐粮外，王亶望犹不知足，还想了许多方法来冒领国库帑银。他先是谎称须用捐粮赈济甘肃各地，还需要脚价银（运费）四万两，以募集役夫运粮。当然，这脚价银也毫无例外地落入了他个人的腰包。又借口收捐粮太多，仓库不够，请求在二十六个州县添建新仓库。户部为此批准用银十六万一千八百余两，也全部被甘肃官员分肥分掉。几乎所有的甘肃官员都卷入了这场贪污大案，从上到下，无官不贪。
因为冒赈的关键环节完全凭王亶望一句话，甘肃各州县地方官员为了多报受灾分数，纷纷投其所好，向王亶望大行贿赂之事。仅皋兰县一县，知县程栋便每年送给王亶望二万两白银。有一年的冬天，王亶望赶盖一处新居。为了让王亶望尽早住进去，程栋不顾天寒地冻，下令工匠赶修，竟然不惜成本地用热水和泥，为此耗费白银二万两。
王亶望除了对行贿者来者不拒外，还经常主动向下级官员张口：金县知县邱大英曾被索取白银一万一千四百两；平番知县何汝楠被勒索白银一万八千两。对于那些事先不使银子当“敲门砖”的官员，王亶望均不予接见。乾隆四十二年（1777）三月，巩昌府知府潘时选到兰州求见王亶望未果，后经“高人”指点迷津，奉上了一千两银子作为见面礼，这才见到了王亶望。当地人为此编了个顺口溜唱道：“一千见面，两千便饭，三千射箭。”意思是说，花上一千两银子，才能见到王亶望一面；花上两千两，王亶望大人或许会请他吃个便饭；掏出三千两银子，那么王大人就会赏脸一起射个箭娱乐一下，表示关系更加亲密一层。
在收受贿赂的形式上，王亶望也花样百出，要求行贿官员一定要掩人耳目，于是金县知县邱大英将白银藏在食物中送入布政使司，西宁县知县詹耀磷则将银子装在普通竹篮中。为了便于向地方勒索财物，王亶望公然下令各州县在兰州设立一直为朝廷明令禁止的“坐省长随”，只要他有所需求，立即命坐省长随通知各州县，如此得到的财物多不胜数，就连王亶望本人后来也承认自己得属员银两财物甚多。乾隆四十二年（1777）五月，王亶望三年俸满，升任浙江巡抚，离开甘肃时，随身带走的财物需要数百头骡子来驮，除了银两外，还有古董、皮张、衣服等，可以说是满载而去。
［清朝制度，官员任职满一定年限可酌情升调，称为“俸满”。京官以历俸二年为俸满。外官分腹俸或边俸：腹（腹地）俸五年俸满；边（边区）俸三年俸满。］
自王亶望上任甘肃布政使，立即着手策划历史上最大的一起贪污冒赈案，到三年后王廷赞接任，这一省大小官员上下一心，集团贪污，出现了长期腐而不败的局面，实际上是与清朝的官员选拔机制息息相关。
清朝制度，每逢寅、巳、申、亥年进行“大计”，即对所有地方官员的政绩进行评估，由此作为奖惩的基准。具体流程是：每一级地方官员均由其直接上级写出评估报告，然后呈交给一省的布政使和按察使。布政使和按察使在报告上附上各自的“考语”（评语）后，再转呈总督或巡抚。总督或巡抚审核后或批准、或修正评估意见，再上交吏部。受到上司推荐的官员自然面临褒奖、升职；而受到上司弹劾的官员则会立即交吏部议处，面临夺俸、降级、革职的处罚，甚至会被永不叙用；而既不被推荐又未被纠劾的则可以留任原职。这一套官员选拔机制，即所谓的“伯乐制”。
前面提过，清朝捐纳制度盛行，导致仕途竞争激烈，地方官员每上升一级更加困难。而在“伯乐制”下，官员不是民选出来的，官员的前程不是掌握在老百姓手中，而是掌握在其上级手中。官员的提拔也没有客观标准，完全由顶头上司的喜好决定，下级官员的命运完全掌握在上司之手，想要获得升迁或保住官位，就必须全力博取上级的欢心。如此一来，下级向上级巴结、逢迎、献媚、送礼、行贿也就成了必然的最佳之选。官员不想尽办法贪污，就没有财力向上司行贿，不行贿也许就无法保住官职或者被降职。如此循环下来，每一级官员都是其上级的行贿者，又是其下级的受贿者。顺治朝刑科右给事中任克溥（其人其事参见第一章《科场案》）曾经谈到官场风气时说：“官员的十分精神，只有三分办政事，七分都用来逢迎上司。”可谓一针见血。在这种非民选的官员选拔体制下，贪污腐败根本就无法清除，真正清廉的官员就必然是凤毛麟角。
就拿王亶望本人来说，他本人是甘肃冒赈案的始作俑者和最大受贿者，又主管甘肃省内官员的升迁调动，甘肃各地方官纷纷大拍马屁，向其行贿，但他也还另有一重行贿者的身份。朝中有人好做官，深明此理的王亶望每年也要花巨资在朝中打点，重臣如于敏中等都曾收过他的贿赂。
再拿王亶望的继任者王廷赞来说，他本来是一个清官，但在发现了甘肃官员大规模集体贪污的问题后，也被迫同流合污。原因很简单，他想保全官位或者将来得到升迁，就必须加入到这个贪污集体中去，不这样做的话，作为异己的他根本无法在甘肃官场容身，因为他的上级、同僚、下级会担心他揭发此事，会想方设法地设计陷害他、铲除他。在一个集团作案、共谋贪污的泥潭中，他根本不可能独善其身，搞不好连命都没了。正因为王廷赞是个聪明人，看清了官场的本质，所以他才非常地识“时务”，在严峻的形势面前，立即毫不迟疑地表态，步王亶望的后尘，加入了集体冒赈贪污的行列。
更有甚者，还有地方官员私自将征收本色改为折色。比如乾隆五年（1740），潮州府海阳、潮阳二县县令私收折色案发。当时海阳县报捐四万三千八百石，实储仓谷三万一千三百余石，潮阳县的仓储则只有报捐的十之二三。两广总督马尔泰认为二县县令改本色为折色情有可原，“多有先收折色为将来买补地步，以避霉变，以冀余平之意”，因此只下令二县县令补足仓储即可。乾隆皇帝得知后，对马尔泰的处理大为不满，认为：“各省纳粟准做监生，原为豫筹积贮，以裕民食起见。若地方有司私收折色，是巧开捐纳之例矣。在州县之私意，不过目前希得余平，将来又可免于折耗。不知年岁丰歉，难以豫定，一有缓急，仓廪空虚，何所倚赖？彼时若欲购买，价值必致昂贵，其弊不可胜言。然此犹其善者，若遇不肖州县，收银在库，易致侵挪，从前亏空之弊，大率由此，岂可又蹈前辙？”（《清高宗实录卷一百一十六》）显然对地方私改征收本色为折银一事深恶痛绝，海阳、潮阳县令均因此被革职，所缺仓谷被勒令各自掏腰包赔补，两广总督马尔泰也因处理不当被交部议处。
尽管乾隆对捐监案进行了严厉处理，但各省地方官员在执行时照旧趋利避害，捐监收粮成效并不显著。数年后，仅得粮食二百五十余万石，可谓步履维艰，甚至有大学士认为：“各省纳本色，有名无实，请停止，专由部收折色。”（《清史稿卷一百一十二》）但乾隆皇帝没有同意，为了弥补各省收粮不足，又下令户部重新恢复收捐折色。但收捐政策难以从根本上解决粮食储备问题，积弊照生。尤其是自本色捐监推行以来，各省粮价普遍上涨，乾隆皇帝开始考虑捐监政策的存废问题。不过，谁也没有想到的是，最先被废除捐监的竟然是最贫瘠的甘肃。
甘肃地处西北，本来就土瘠民穷，名列全国最穷的省份之中。加上清朝初年蒙古准噶尔为乱，康熙﹑雍正﹑乾隆三朝多次对西北用兵，乾隆即位以来，又有平准定回之战，甘肃连年需供应前线所需役夫、军粮，当地人的生活由此更加困苦。雍正皇帝在位时，曾经将甘肃的地丁钱粮赋税全免，并特别准许甘肃开捐纳粮，所收捐粮用来纾解军需或民困。由于甘肃开捐门槛较低，每人只需捐麦豆四十石（一般省份需捐米一千石），不仅甘肃当地稍有积蓄的人家争相捐监，就连外省商民也趋之若鹜。但正如前面所提，有人的地方就有江湖，有官员的地方就有贪污，捐监很快变成地方官员捞取外快的捷径，即使是以“贫瘠”著称的甘肃也不能例外。乾隆三十一年（1766），陕西、甘肃捐监舞弊一案浮出水面，地方官员在捐监中行折色、浮收、包捐、侵占、勒收之实，乾隆皇帝断然停止了这两省的捐监，不久后又对安徽、直隶、山西、河南、湖北、湖南的本色捐监予以叫停，全国只剩下云南、福建、广东三省收本色如旧。
甘肃停捐之后，为了解决当地军民的吃饭问题，户部每年均需拨银一百数十万两。但即便如此，全省仍然缺粮，粮价奇高。到了乾隆三十九年（1774），陕甘总督勒尔谨、陕西巡抚毕沅联名上奏，声称甘肃地瘠民贫，时有灾荒发生，百姓经常需要朝廷的救济度日，而甘肃官仓粮食储备素来不足，希望皇帝能够准许在肃州（辖境相当于今甘肃酒泉、高台两县）、安西（辖境相当于今甘肃玉门市及安西、敦煌两县）二州恢复捐监旧例，通过捐纳的方式来增加官仓粮食储备。
当时，管理户部的是大学士兼首席军机大臣于敏中，他认为勒尔谨、毕沅所奏确为实情，如果能恢复甘肃的捐监，让有财力的人交纳豆麦捐为监生，于国于民都是一件好事，因此力劝乾隆皇帝同意勒尔谨等人的奏请。
于敏中，字叔子，一字仲常，号耐圃，江苏金坛（今属江苏）人。其兄于振是雍正元年（1723）状元，于敏中本人则是乾隆二年（1737）的状元，时年才二十四岁，为清朝历史上最年轻的状元。其人少年得志，聪慧敏捷，有着惊人的记忆力。乾隆皇帝喜欢吟诗作文，往往是口诵之后，由近臣代笔。于敏中陪侍在皇帝身边时，只听一遍，就能一字不差地默写出来。正因为才干超群，于敏中长期受乾隆皇帝的宠爱，仕途一帆风顺，官越做越大。自乾隆二十五年（1760）起担任军机大臣，直到乾隆四十四年（1779）去世时，在军机处任职近二十年，堪称乾隆时力秉钧轴的重臣之一。他一生中最大的贡献，是担任《四库全正总裁，亲自领导了《四库全的编纂工作。
不过，于敏中文才出众，官高位显，为官却并不廉洁，是当时有名的贪官。乾隆是清朝第一个靠秘密建储制度登上皇位的皇帝，上台伊始，尚无自己的势力和亲信，执政初期为坐稳皇位费尽了心思，因而大权在握后，喜欢乾纲独断。又自诩“明君”，公然宣称“本朝无名臣，也不需要名臣”，因而朝廷上下均“以模棱为晓事，以软弱为良图，以钻营为进取之阶，以苟且为服官之计”。其身边重臣也多是品行操守不良之辈。有人评价说：“讷亲横，于敏中贪，傅桓奢，和珅兼而有之。余皆旋进旋逼，缄默取容而已。”可见于敏中的贪名是何等显著。
［康熙皇帝在位六十年，共有三十五个儿子。在围绕皇位继承人的问题上，皇子们进行了旷日持久的激烈争夺和倾轧，造成了诸多骨肉相残的悲剧。机变狡诈的皇四子胤禛终于在残酷的斗争中胜出，是为著名的雍正皇帝。雍正登极后，为了避免康熙一朝争夺储位的厮杀再次出现，想出了一种“秘密建储”制度——即皇帝在世时，既立太子，又不宣布，只由皇帝亲自将所立储君写成谕旨，密缄于特制的匣内，藏在乾清宫“正大光明”匾额之后。这一秘密与公开相结合的制度为清朝所独有，对于缓和皇权斗争、巩固时局起到了一定的作用。乾隆皇帝弘历为雍正第四子，是清朝秘密建储制度后第一个接位的皇帝。雍正元年（1723）八月十七日，雍正皇帝在乾清宫西暖阁召见王公大臣及文武官员，宣布说：“今朕诸子尚幼，建储一事，必须详加审慎，此事虽不可举行，然不得不预为之计。今朕特将此事亲写密封，藏于匣内，置之乾清宫正中世祖章皇帝（清朝入关后的第一个皇帝顺治，“正大光明”匾系其亲笔御御书‘正大光明’匾额之后，乃宫中最高之处，以备不虞，诸王大臣咸宜知之。”（《东华录》）雍正十三年（1735）八月二十三日，雍正皇帝在圆明园暴毙。庄亲王允禄等王公大臣从“正大光明”匾额后取出密诏启开，密诏上写着弘历的名字，即由弘历继位，是为乾隆皇帝。］
由于军机处地处中枢，于敏中长期把握军机处要职，其交结内侍、收受贿赂、营私舞弊、贪赃枉法的行为给朝中风气带来极坏的影响。前面提过，乾隆时期捐纳盛行，于敏中趁机以权谋私，想要捐官者送给他的红包多，便能办得快，且谋到实缺，不然门槛重重。他还在办理过程中大肆讹诈，向捐官者索要好处。有人变尽家产，也无法捐得个一官半职。由于于敏中长期得到乾隆皇帝的器重，朝中竟然无人敢在皇帝面前揭发他的所作所为。他从中积极斡旋甘肃捐监一事，想来也必然事出有因。正因为乾隆皇帝对于敏中极为倚重，因而经过慎重考虑后，便欣然同意了陕甘总督勒尔谨、陕西巡抚毕沅的奏请，批准在甘肃肃州、安西二州恢复捐监。
当时甘肃布政使为尹嘉铨（后因请准其父随祭孔庙惹怒乾隆皇帝，被罗织文字狱处死），是当时颇有名望的道学家。乾隆皇帝顾虑到之前甘肃捐监屡有积弊发生，认为重开捐监“必须能事之藩司，实力经理，方为有益”，特意将“谨厚有余，而整饬不足”的尹嘉铨调回京城，另外选派自己素来赏识的王亶望任甘肃布政使，专门负责捐监事宜。
为了防止地方官员舞弊，保证捐监的正常进行，乾隆皇帝还在谕旨中预先警示说：“董饬稽查，乃总督专责，著严切传谕勒尔谨，于王亶望到任后，务率同实心查办，剔除诸弊，如仍有滥收折色，致缺仓储，及滥索科派等弊，一经发觉，唯勒尔谨是问。”（《清高宗实录卷九五七》）
陕甘总督勒尔谨原先确实是出于为官仓增粮的考虑才奏请在有限的范围内恢复捐监，本来就没有要从捐监中渔利的念头，此刻又受到皇帝的严厉警告，自然不敢有任何非分之想。而问题的关键，就出在被乾隆皇帝誉为“能事之藩司”的王亶望身上。
王亶望，山西临汾人。其父王师进士出身，曾任江苏巡抚，在任上时勤政爱民，很有政绩，是颇有名气的清官。王亶望本人步入仕途也并非是走科举正途，而是由举人身份捐纳，也就是出钱买官做，而且很快得到了知县的实缺，曾到甘肃山丹、皋兰（甘肃首府首县）上任。此人精明能干，又善于钻营，很快就被吏部选授为云南武定知府。但在朝见乾隆皇帝时，天子对王亶望甚是赏识器重，不让他到偏远的云南上任，而是命他回到甘肃等待补缺，意思是留有大用。后王亶望授为宁夏知府。不久，即升为浙江布政使。
浙江为一方大省，富得流油，赋税收入在全国总是名列前茅。乾隆皇帝将这样一个重省的财政完全交给了王亶望，可见对其之重视。当时，浙江巡抚空缺，浙江巡抚的职务也一并交由王亶望代理。此时的王亶望，已经俨然有封疆大吏的派头。谁都不会怀疑，这位极得皇帝信任的布政使步入督抚行列，不过是时间早晚的问题。就连王亶望自己也深信不疑，相当自得。
正因为如此，当乾隆皇帝下令王亶望由浙江布政使调任甘肃布政使时，他不但意外、吃惊，而且内心深处相当失望。浙江布政使与甘肃布政使在级别上并没有什么不同，都是从二品的官员，但浙江省跟甘肃省却是一个天上，一个地下，一个满地黄金，一个一贫如洗。王亶望不能理解乾隆皇帝的殷殷期望和重托，反倒以为朝廷有意贬斥自己到边远之地，心中怨恨顿生。当他得知圣意不可挽回时，一个恶毒的逆反念头悄然涌上了心头——既然皇上非得派我去那个鸟不生蛋的地方，那我就想方设法地从那个户鲜盖藏的不毛之地弄出一大笔钱，那才叫真正的能事之藩司。
乾隆三十九年（1774）四月，王亶望到达兰州，正式上任甘肃布政使一职。他一到任，便借口官仓粮食储备远远不足，找到陕甘总督勒尔谨商议，要求在甘肃省下辖各州县收捐监粮，不仅仅局限于朝廷规定的肃州、安西二州。勒尔谨此时还没有意识到王亶望的险恶用心，对这位皇帝钦派的布政使，他当然不敢轻易得罪，于是立即同意。
按照甘肃省惯例，捐监收取的监粮不限于谷物，还可以为大豆和麦子。但即使收捐的范围由肃州、安西二州扩大到全省后，报捐的人数依然不多。这倒是在王亶望的意料之中。他又去总督府找勒尔谨，以甘肃贫瘠、买粮困难为由，要求改本色捐粮为折色捐银，即由捐粮四十石改为捐白银五十五两。勒尔谨之前曾经得到乾隆皇帝的警告，一旦发现有“滥收折色”的问题，要唯他是问。一听说王亶望要折色捐银，立即大惊失色，坚决不肯同意。但王亶望坚持认为改收本色为折色后，一定能使报捐的人数大为增加，且折色与本色是殊途同归，捐银最终还是要用来买粮归仓。
勒尔谨虽为总督，官品在王亶望之上，但毕竟不是王亶望的顶头上司。且一省财政、民政向来由布政使主持，总督无权插手，王亶望更是为皇帝钦派来全权主持捐监一事。勒尔谨虽然十分不情愿，但在王亶望表示愿意一力承担全部后果的保证下，最后也只能同意按照王亶望的意思来办。
很快，王亶望将自己的亲信蒋全迪奏调首府兰州任知府，专门承办捐监事务。按照清朝制度，每名监生捐监时除了要缴纳规定的粮食外，还需缴四两公仓费银（简称公费银，即贮粮耗仓之费用），其中二两上缴户部，剩下二两作为各衙门书吏公费所需，分支时，每人大概能分到二钱至五钱不等。而王亶望一上任，又在四两公费银外加收一两杂费银，归为首府衙钱，实际上是他早打算在捐监上贪污作弊，因此有意让衙门中分钱时多一两银子，以多分肥的好处来取悦众人，塞住官吏之口，为其日后的贪污打下基础。
这样，甘肃省各州县按照王亶望的指示开始折色收银充抵监粮，收捐的银两也没有用来买粮归仓，但各地申报的仓廒数目却在不断增加。以王亶望之精明，当然明白这是地方官员在借添建仓廒为名贪污，却也不加理会。
所谓“朝中有人好做官”，王亶望还对朝廷重臣于敏中等人大肆行贿。当时上下交结、官官相护是官场的风气，加上于敏中素有贪名，一向广收地方官员贿赂，多有贪赃枉法的行为，当然也来者不拒。也正是从这个时候，王亶望与于敏中结成了一种稳固的联盟。凡朝中有任何风吹草动，于敏中都及时派人向王亶望通风报信，这点成了后来王亶望久贪不败、屡次化险为夷的关键。
巧的是，就在当年七月，宫廷太监高云从泄露乾隆皇帝在首府记载上机密批示事发，乾隆皇帝震怒，下令将高云从交刑部严办。高云从供认是应于敏中所求，才打探首府记载批示一事。之前，高云从家人因强买土地吃了官司，是于敏中出面，找舜天府尹蒋赐启疏通，高家才打赢了官司，因而当于敏中来找高云从时，高云从处于报恩的目的答应了。乾隆皇帝立即召来于敏中询问，于敏中不得不自责认罪。部议决定，革除于敏中所任职务。但乾隆皇帝依旧恩宠不衰，亲下诏书从宽处理，于敏中继续留任原职，成为乾隆一朝担任军机处首席大臣时间最长的汉人官员。而高云从则没有那么好的运气，因泄露宫中机密被砍了头。
自古以来，皇帝最忌外臣交结内廷，于敏中这件事也不是对乾隆全无触动。试想想看，于敏中身为军机大臣，在外朝深孚众望，现在竟然连眼线都伸到了内宫，岂不是一种有力的威胁？乾隆皇帝认为该是加强对军机处控制的时候了，不然将来难免尾大不掉，他开始着意物色新的心腹人选。正是在这样的前提下，年轻的和珅进入了他的视线，开始走上了政治舞台。
当年十月，王亶望上任半年后，上奏说甘肃安西州、肃州及内外各属六个月内捐监生员一万九千零一十七名，收监粮八十二万七千五百余石。因为数目太大，乾隆皇帝接到奏报后当即起了疑心，特意下了一道谕旨，一方面表扬王亶望办事认真，另一方面也提出了所谓的“四不可解”：第一，甘肃百姓贫穷窘困，怎么会有多达二万人捐监？如果是外省商民到甘肃报捐，京城现有捐监之例，众人为什么会舍近而求远呢？第二，甘肃省素称土地贫瘠，本地粮产尚不够百姓食用，又怎么会有这么多余粮供人采买呢？如果说是商贾从别省搬运到甘肃捐监，也不合常理，因为加上运费，花费巨大，商人怎肯为此重费捐纳呢？第三，现在半年收捐监粮八十余万石，一年则应有一百六十余万石，如此下去，年复一年，粮食越来越多，不免因时间长久而变质，将来如何食用？第四，每年开春时出借种子口粮需费甚多，如不开捐，则不得不采买，岁需价银一百余万两，但是，此谷毕竟系购自民间，与其敛余粮归之于官仓，再出借给百姓，何不多留米谷于民间，任其自行流通？
这“四不可解”，实际上是乾隆皇帝担心地方捐监再次发生舞弊，因此他要求总督勒尔谨将此“四不可解”查实回报。
此刻，勒尔谨已经知道王亶望所报的八十余万石监粮完全是纸上谈兵，而监粮折色的银子都集中在兰州府存贮，并没有用来买粮归仓，官仓中实际上一粒监粮也没有。但事实既成，不说别的，单说恢复甘肃捐监一事就是由他本人奏请，他如果要向皇帝举报捐监舞弊，首当其冲要追究的官员就是他自己，而不会是王亶望。考虑到种种利害关系，勒尔谨不得不认可了王亶望的所作所为，还向王请教如何应对皇帝的“四不可解”。
在王亶望的授意下，勒尔谨回奏乾隆皇帝说：“甘肃的报捐者大多是外省的商人和百姓。自新疆开辟后（指乾隆皇帝派兵平定新疆），新疆与内地的商品流通日益增多，因为路远物稀，商人们从中获利丰厚。而甘肃安西、肃州为边陲门户，为商人们必经之地。这些商人就近买粮捐监，其实比远赴京城捐监更为方便，所以报捐者很多。而甘肃虽然贫瘠，但连年收成丰稔，导致本地富户余粮颇多，刚好可供捐生采买，不必再到他处运粮。”
经过勒尔谨的解释后，乾隆皇帝的疑惑稍解，但仍然提醒勒尔谨、王亶望说：“尔等既身任其事，勉力妥当可也。”于是，王亶望这套阳奉阴违的把戏首次顺利蒙混过关。当年，他又虚报甘肃发生了大旱灾，假模假式地声称要在全省赈济救灾。
清朝有一套相当完整的救灾制度，一旦确认灾情，就要立即启动相应的赈济机制。赈济，即指无偿救济灾民。赈济的主要物质当然是粮食，若粮食不足发放可银米兼给或以米折银。赈济的实施也有一套固定的流程，次第分为正赈、大赈、展赈。正赈又称急赈或普赈，凡地方遇到水灾、旱灾，不论成灾分数，不分极次贫民，即行发赈一个月。大赈在正赈之后，对于那些成灾十分严重的地方，对极贫者于正赈外加赈四个月，次贫者加赈三个月，若地方连年灾歉，或灾出异常，须将极贫者加赈五六个月至七八个月，次贫者加赈三四个月至五六个月。展赈则在大赈之后，指若是灾区百姓生计仍然艰难，或次年青黄不接之际灾民力不能支，可临时奏请再加赈济一至三个月不等。
具体操作程序则分四步进行：
首先是报灾，由灾区的地方官员逐级向上报告灾情。报灾有时间限制，夏灾报期为六月终，秋灾报期为九月终。“凡地方有灾者，必速以闻。”地方官员报灾逾期的话，还要给予处罚：州、县官员逾期一个月内者罚俸六个月，一个月外者降一级，两个月外者降二级，三个月外者革职；抚、道、府各官以州、县报告日起限，逾期也按州、县官例处罚。对于隐瞒灾情不报的官员，处分则更加严厉。康熙十四年（1675），甘肃发生灾荒，时任甘肃巡抚的喀拜隐瞒灾情不报，后被革职查办。雍正元年（1723），山西巡抚德音对山西境内灾害隐瞒不报，也被雍正皇帝革职查办。嘉庆六年（1801）六月初一，京畿一带连降暴雨，永定河两岸河堤多处出现决口，然而过了两个月，嘉庆皇帝仍然没有见到报灾奏折，于是将直隶总督姜晟革职问罪。嘉庆八年（1803）六月下旬，甘肃省发生水涝灾害，直到九月初一，朝廷才接到相关的奏报，嘉庆皇帝以报灾迟误之过将当时主持甘肃政务的布政使王文涌交部议处。
其次是勘灾，有地方官员实地勘查核实受灾情况，确定成灾分数。清朝规定，五分以下为不成灾，六分以上为成灾，最高为十分。具体做法是：先由受灾灾民自己呈报，大致内容包括受灾人姓名、大小口数、受灾田数等，经地方官员与粮册核对后，形成勘灾底册。查灾委员（从知府、同知、通判中遴选）按底册踏勘，并将勘实受灾分数及田亩等在册内注明。待全部勘查完毕，查灾委员将勘灾底册交到州县，由州县地方官汇成一本总册，再逐级上报到户部。户部接到勘灾提请后，还要派官员复勘，复勘后或依原报，或酌情改动。至此，勘灾才算正式结束。经户部复勘后的结果，就是蠲赈的依据。当然，也往往有地方官员为了私利勘灾不实及随意删减灾分，不过一旦败露，朝廷往往予以严惩。
第三步是审户，指核实灾民户口。清朝制度规定，十六岁以上灾民为大口，不满十六岁至能行走者为小口，再小者不准入册。还要根据灾民受灾程度，划分出极贫、次贫的等级，以备赈济。审户完后，还须发给赈票。赈票上填有灾分、极次、户名、大小口数、应领粮数等，一共两联，一联给灾民作为领赈依据，一联给地方官府留底，以备核查。
第四步则是放赈，即按赈票所列数目将赈灾粮或款发放到灾民手中。因这一步最为关键，因此明文规定放赈时各州县管事人员必须亲自到场，二不得假手胥役里甲，并且还要有督赈官在现场进行监督。为了防止冒领，每次放赈时，要在赈票上加盖戳记，官府留存的赈济底册上也要加盖戳记。放赈完毕后，要将放赈粮食银钱数目、户口、姓名、月日等赈灾情况公开告示，并须造册、盖印，以备日后上司抽查。
这一套救灾制度规定得相当细致，基本上保证了赈灾过程的正常进行，也从一定程度上起到了抑制经办官员冒赈贪赃的作用。加上清廷对在救灾中违法的官吏处罚很重，如有贪污救灾钱粮者，以坐赃论处，连同里长甲首，一同问罪。侵吞救灾物资和银款严重者，则往往会被处以极刑。然而，胆大包天的王亶望上任甘肃布政使后，视救灾制度形同虚设，他更是一手创建起一整套更为严密的集团贪污体系。集团作案的风险相当大，如果没有全体官员的集体配合，是很容易被揭穿的，因此，王亶望的第一步，就是将包括总督勒尔谨在内每一个甘肃官员都拖下水，变成他的共犯。
乾隆三十九年（1774）秋季，早有准备的王亶望向朝廷谎报秋灾，请求朝廷允许放粮赈灾。甘肃当年收捐成效显著，收捐的目的本来就是为了准备赈灾，乾隆皇帝当然照准。于是，一场大骗局正式上演。
甘肃各州县地方官员纷纷虚报灾情，并想方设法地多报成灾分数和灾户，以多报销银两。但最终成灾分数和灾户数目都是由王亶望一个人说了算。当然，他本人是不会亲自往“灾区”察看的，因为根本就没有所谓的灾区。他的原则是：凡是平时对他巴结行贿多的州县，他就让其多报，对他行贿少的州县则不准其多报。而各州县领回的银两，也并没有买补粮食归仓。到放赈时，也没有官员监视。这样，王亶望和各级官员共同贪污，中饱私囊，顺势将民间的捐银放进了自己的腰包。甘肃省自总督勒尔谨以下，到地方州县，大小官员均给分肥，几乎人人有份，其中以王亶望得赃银最多。
初次尝到了甜头后，王亶望的胆子和胃口愈来愈大，继续折色收银不说，还有意将收捐数目越报越多，以求将更多的捐银贪污进自己的腰包。自乾隆三十九年（1774）四月乾隆皇帝批准甘肃重开捐监开始，到乾隆四十二年（1777）五月，在三年的时间内，王亶望上报的捐粮多达六百多万石，捐监生人数达十八万余名。而陕西省依照甘肃省之例开捐监，从乾隆四十年（1775）到四十五年（1780），五年时间才报捐监生九千六百余名。王亶望所报捐粮数目和监生人数创下了多项纪录，不但在甘肃省前所未有，为历史最高，就是在全国范围内，也是首屈一指。我们只要看看清朝甘肃一省农业收入的情况，就知道六百多万石的捐粮数目是多么惊人了。当时，甘肃全省在册田地有二十三万六千三百三十余顷，可征田赋银二十八万余两、粮五十二万余石，银粮合算不过征粮八九十万石，因而这收捐得来的六百多万石的“监粮”，是甘肃省全年赋税的七到八倍。
正因为甘肃收捐“成就”惊人，乾隆皇帝大喜过望之下，深感王亶望不负所托，多次褒奖有加。只是，这位好大喜功的皇帝万万没有想到的是：所谓六百万石捐粮，竟然完全是纸上之数，官仓中一粒米都没有。当然，按照王亶望所报，这三年内，甘肃省年年发生了“特大旱灾”，这六百万石完全不存在的捐粮，也全部按照王亶望的请求成为赈灾粮食，在“勘灾底册”上发放给了“灾民”。六百万石粮食来无影，去无踪，全部是纸上谈兵，可谓天衣无缝。
除了冒赈吞没六百万石捐粮外，王亶望犹不知足，还想了许多方法来冒领国库帑银。他先是谎称须用捐粮赈济甘肃各地，还需要脚价银（运费）四万两，以募集役夫运粮。当然，这脚价银也毫无例外地落入了他个人的腰包。又借口收捐粮太多，仓库不够，请求在二十六个州县添建新仓库。户部为此批准用银十六万一千八百余两，也全部被甘肃官员分肥分掉。几乎所有的甘肃官员都卷入了这场贪污大案，从上到下，无官不贪。
因为冒赈的关键环节完全凭王亶望一句话，甘肃各州县地方官员为了多报受灾分数，纷纷投其所好，向王亶望大行贿赂之事。仅皋兰县一县，知县程栋便每年送给王亶望二万两白银。有一年的冬天，王亶望赶盖一处新居。为了让王亶望尽早住进去，程栋不顾天寒地冻，下令工匠赶修，竟然不惜成本地用热水和泥，为此耗费白银二万两。
王亶望除了对行贿者来者不拒外，还经常主动向下级官员张口：金县知县邱大英曾被索取白银一万一千四百两；平番知县何汝楠被勒索白银一万八千两。对于那些事先不使银子当“敲门砖”的官员，王亶望均不予接见。乾隆四十二年（1777）三月，巩昌府知府潘时选到兰州求见王亶望未果，后经“高人”指点迷津，奉上了一千两银子作为见面礼，这才见到了王亶望。当地人为此编了个顺口溜唱道：“一千见面，两千便饭，三千射箭。”意思是说，花上一千两银子，才能见到王亶望一面；花上两千两，王亶望大人或许会请他吃个便饭；掏出三千两银子，那么王大人就会赏脸一起射个箭娱乐一下，表示关系更加亲密一层。
在收受贿赂的形式上，王亶望也花样百出，要求行贿官员一定要掩人耳目，于是金县知县邱大英将白银藏在食物中送入布政使司，西宁县知县詹耀磷则将银子装在普通竹篮中。为了便于向地方勒索财物，王亶望公然下令各州县在兰州设立一直为朝廷明令禁止的“坐省长随”，只要他有所需求，立即命坐省长随通知各州县，如此得到的财物多不胜数，就连王亶望本人后来也承认自己得属员银两财物甚多。乾隆四十二年（1777）五月，王亶望三年俸满，升任浙江巡抚，离开甘肃时，随身带走的财物需要数百头骡子来驮，除了银两外，还有古董、皮张、衣服等，可以说是满载而去。
［清朝制度，官员任职满一定年限可酌情升调，称为“俸满”。京官以历俸二年为俸满。外官分腹俸或边俸：腹（腹地）俸五年俸满；边（边区）俸三年俸满。］
自王亶望上任甘肃布政使，立即着手策划历史上最大的一起贪污冒赈案，到三年后王廷赞接任，这一省大小官员上下一心，集团贪污，出现了长期腐而不败的局面，实际上是与清朝的官员选拔机制息息相关。
清朝制度，每逢寅、巳、申、亥年进行“大计”，即对所有地方官员的政绩进行评估，由此作为奖惩的基准。具体流程是：每一级地方官员均由其直接上级写出评估报告，然后呈交给一省的布政使和按察使。布政使和按察使在报告上附上各自的“考语”（评语）后，再转呈总督或巡抚。总督或巡抚审核后或批准、或修正评估意见，再上交吏部。受到上司推荐的官员自然面临褒奖、升职；而受到上司弹劾的官员则会立即交吏部议处，面临夺俸、降级、革职的处罚，甚至会被永不叙用；而既不被推荐又未被纠劾的则可以留任原职。这一套官员选拔机制，即所谓的“伯乐制”。
前面提过，清朝捐纳制度盛行，导致仕途竞争激烈，地方官员每上升一级更加困难。而在“伯乐制”下，官员不是民选出来的，官员的前程不是掌握在老百姓手中，而是掌握在其上级手中。官员的提拔也没有客观标准，完全由顶头上司的喜好决定，下级官员的命运完全掌握在上司之手，想要获得升迁或保住官位，就必须全力博取上级的欢心。如此一来，下级向上级巴结、逢迎、献媚、送礼、行贿也就成了必然的最佳之选。官员不想尽办法贪污，就没有财力向上司行贿，不行贿也许就无法保住官职或者被降职。如此循环下来，每一级官员都是其上级的行贿者，又是其下级的受贿者。顺治朝刑科右给事中任克溥（其人其事参见第一章《科场案》）曾经谈到官场风气时说：“官员的十分精神，只有三分办政事，七分都用来逢迎上司。”可谓一针见血。在这种非民选的官员选拔体制下，贪污腐败根本就无法清除，真正清廉的官员就必然是凤毛麟角。
就拿王亶望本人来说，他本人是甘肃冒赈案的始作俑者和最大受贿者，又主管甘肃省内官员的升迁调动，甘肃各地方官纷纷大拍马屁，向其行贿，但他也还另有一重行贿者的身份。朝中有人好做官，深明此理的王亶望每年也要花巨资在朝中打点，重臣如于敏中等都曾收过他的贿赂。
再拿王亶望的继任者王廷赞来说，他本来是一个清官，但在发现了甘肃官员大规模集体贪污的问题后，也被迫同流合污。原因很简单，他想保全官位或者将来得到升迁，就必须加入到这个贪污集体中去，不这样做的话，作为异己的他根本无法在甘肃官场容身，因为他的上级、同僚、下级会担心他揭发此事，会想方设法地设计陷害他、铲除他。在一个集团作案、共谋贪污的泥潭中，他根本不可能独善其身，搞不好连命都没了。正因为王廷赞是个聪明人，看清了官场的本质，所以他才非常地识“时务”，在严峻的形势面前，立即毫不迟疑地表态，步王亶望的后尘，加入了集体冒赈贪污的行列。